守住城市更新的底线

——“积极稳妥实施城市更新行动”系列评论①

近日，住房和城乡建设部研究起草了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，并向社会公开征求意见。该通知虽然还在征求意见过程中，但对于指导各地积极稳妥实施城市更新行动，防止沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利等问题，意义重大。为进一步理解把握通知精神，本报特推出“积极稳妥实施城市更新行动”系列评论。

近年来，各地大力推进城市更新行动，但个别地方却出现了大拆大建、砍伐老树等不良现象。这不仅破坏了城市原有风貌，提高了居民生活成本，也引发了一些新问题。在一定程度上讲，这些问题主要源于相关地方违背城市建设规律，忽略群众意愿，没有坚持划定底线，以致城市更新变形走样。

做任何事情都要有底线，城市更新同样如此。推进城市更新行动，主要目的是提高城市发展质量，提升居民生活幸福感。既然如此，就要牢牢坚守底线，防止越线质变。比如，城市更新不是不能拆除，但必须是在“不大规模、成片集中拆除现状建筑”这个底线范围内进行，而不是盲目大拆除；城市更新也不是杜绝项目增建，而必须是在“不突破老城区原有密度强度、不增加资源环境承载压力”的范围内增建。

城市更新必然需要一些人搬离原址以腾出空间，但这应该是在“尊重居民安置意愿”“不割断人地文化之间关系”的前提下就近安置。与之相应，住房保障建设也要坚守“不大规模短时间拆迁”“租房租金不大幅上涨”的底线，要能保障新市民、低收入困难群众等重点群体安居乐业。

坚守底线不容易。但是，对于城市更新这项功在当代、利在千秋的民生工程，再难也要坚持到底。笔者以为，下一步城市开发建设方式应调整优化。

能留则留，以“留”为先。“留”承载着控制资源环境承载压力和保障宜居空间的双重期待。居住在老城区的原有居民，已经形成了相对稳定的邻里关系和社会网络。通过就地就近安置，从而实现合适的“留”，是对其幸福生活、集体归属感的尊重，也有利于形成共建共治共享的氛围，维护社会稳定。何况，一些老城区的旧建筑、原空间、老社区，虽然存在一定程度的破损和功能落后，但绝大多数依然保有基础功能，有些还蕴藏着深刻的历史记忆和独特的审美价值。对此，自然理应保留。对那些空间密度和强度已难以承受现代生活需求的旧式社区，除增建必要的公共服务设施外，也要严格控制改扩建、新建建筑规模和建设强度，保持宜居密度，增加城市的弹性和韧性。

渐进微改，有机更新。在城市更新过程中，改造不可避免。问题在于改什么，怎么改？这就涉及改的对象、改的方式。在改的对象上，主要是改造那些功能缺失或落后的微观建筑空间、可以修缮的公共服务设施和基础设施，以及过密地区的公共空间和公园绿地等。在改造方式上，要进行存量微改、循序渐进、有机更新。对于现有的存量资源，要在不改变基本格局的基础上，对建筑和空间的局部功能、空间进行轻量化改造或整饰完善，减少重复建设，降低改造成本，以“绣花功夫”实现环境、建筑和生活方式的综合提升。

分类处置，审慎拆除。严格控制大拆大建并不意味着不能拆除，但必须审慎进行。审慎体现在三道门槛上：一是分类处置。这次住建部征求意见稿明确了可以拆除的两种类型——违法建筑和被鉴定为危房的房屋，其他既有建筑应以保留修缮加固为主。二是谨慎决策。主要是加强事前评估，公开征求居民意见，严格遵守相关规定并履行报批程序，坚决杜绝“拍脑袋”决策。三是总量限制。征求意见稿规定了片区或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。这个标准应该说是科学合理的。三道门槛提升了拆除的成本，进一步明确了城市更新以保留利用提升为主的政策导向。

总之，城市更新要摈弃眼花缭乱、劳民伤财的显功，多做益人民、利长远的潜功，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。（刘明轩 系江苏省社科院特约研究员）