国务院严管三公经费倒逼预算法修订

        许浩

　　2012年7月11日，财政部公布了《关于2011年中央决算的报告》，2011年中央本级“三公经费”(公务招待、公车及因公出国)财政拨款决算支出93.64亿元；同时，财政部还公布2012年中央本级“三公经费”财政拨款预算为79.84亿元，比2011年中央本级“三公经费”决算减少13.8亿元。

　　就在此前两天，7月9日，国务院公布《机关事务管理条例》(下称“条例”)，规定将严控“三公经费”规模和比例。各级人民政府应当定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费等机关运行经费的预算和决算情况。

　　对于超预算、超标准开支“三公经费”情节严重的，“条例”规定由任免机关或者监察机关对责任人员给予降级或撤职处分。

　　对照《预算法》与“三公经费”相关的条文，“条例”显得明确、严格得多，法律专家认为“条例”可能会倒逼正在修订中的《预算法》对“三公经费”作出更为明晰的界定，减少各级政府部门在“三公经费”使用上钻空子的机会。

　　倒逼修法

　　“条例”规定，县级以上人民政府应当将“三公经费”纳入预算管理，严格控制“三公经费”在机关运行经费预算总额中的规模和比例。除此之外，自2012年10月1日起，县级以上各级人民政府应当依照国家有关政府信息公开的规定建立健全机关运行经费公开制度，定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费等机关运行经费的预算和决算情况。

　　“作为行政法规的‘条例’对于‘三公经费’纳入预算做出规定，对于正在修改中的《预算法》是一个利好，它将倒逼《预算法》完善对于‘三公经费’的相关规定。”参与《预算法》修改工作的中国政法大学(微博)财税法研究中心主任施正文说，“三公经费”超标难以遏制的重要原因是《预算法》中相关规定的缺失。

　　1994年全国人大通过的《预算法》，对国家预算总原则、管理职权、预算收支范围、预算编制等事项作出了规定。但是限于当时从计划经济体制向市场经济体制过渡的条件限制，该法的许多内容还比较粗糙，操作性也不够强。

　　在法律界，现行《预算法》存在的漏洞被认为是造成各级政府预算编制粗糙的一个重要因素，现在各级政府的预算编制往往只有一个框架性的总数，公众看不懂，更无法监督。例如，在一些政府部门的资金中，只列出“基础建设经费”、“科技经费”等大而笼统的科目，涉及到具体的使用情况，公众很难知晓。

　　施正文向《中国经营报(微博)》记者透露，《预算法》修改的一个重要的任务，就是要科学设置预算科目，力争把政府建设经费、购置办公物品等经费一项一项列清楚，便于监督审计。

　　虽然“预算法修正案(草案)(二次审议稿)”中的规定涉及到了“三公经费”问题，比如，公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、基本建设支出和其他支出。但是，该草案中并未涉及“三公经费的概念，也未对“三公经费”预算、决算问题做出明确规定。

　　法律界人士表示，现在比《预算法》法律位阶低的“条例”已经规定了“三公经费”纳入各级政府预算，如果正在修改中的《预算法》不对此作出规定，将会形成法律之间的冲突。

　　执行难题

　　虽然“条例”的出台被媒体赋予了厚望，希望能凭借此“条例”遏制“三公经费”泛滥之势。但是，学界对“条例”的实施前景持审慎态度，有了法律规范还不够，更重要的还是执行落实到位。

　　实际上，在“条例”出台之前，相关法律法规也对“三公经费”的规范使用做出了很多规定。

　　2006年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《党政机关国内公务接待管理规定》的通知，其中第十条规定，接待单位应当严格按照接待标准提供住宿、用餐、交通等服务，不得超标准接待，不得用公款大吃大喝，不得组织到营业性娱乐、健身场所活动，不得以任何名义赠送礼金、有价证券和贵重礼品、纪念品，不得额外配发生活用品。

　　自2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》规定，县级以上各级人民政府及其部门的财政预算、决算报告，属于主动公开的政府信息内容。但是很少有政府部门主动公开此项信息。

　　一直以“公民申请”方式推动政府部门预算公开的吴君亮认为，虽然根据《政府信息公开条例》，“三公经费”属于主动公开的政府信息的内容，但是从中央部委到地方各级政府的“三公经费”都是一笔糊涂账，公众无法获悉详情。

　　2008年5月，《政府信息公开条例》实施后，吴君亮曾向数十个政府部门发出了查看预算报告的申请，最终只有深圳市政府满足了他的要求。

　　由于缺乏透明的政府预算、决算过程，公众很难了解“三公经费”在使用过程中具体问题，往往只是对数据产生质疑。北京大学法学院教授王锡锌认为，“三公经费”问题无法根治的原因，不是无法可依，而是有法不依。

　　2012年全国两会前，九三学社中央拟向全国政协十一届五次会议提交提案《关于遏制公款吃喝的建议》，提案列举的数据显示，全国“三公经费”仅公款吃喝一项，每年就高达3000亿元。提案建议，将公款吃喝、公车私用、公款旅游等“三公浪费”纳入《刑法》调节范畴；“三公经费”等行政成本，纳入政绩考核范畴，决定官员仕途。而北京大学法学院教授王锡锌估算“三公经费”的数额为9000亿元。

　　而根据财政部的汇总，2010年中央行政单位、事业单位和其他单位“三公”支出合计94.7亿元，与前述3000亿和9000亿元的差距甚远。

　　追责待强化

　　尽管《政府信息公开条例》第三十五条规定，行政机关违反本条例的规定，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，实践中，只要没有涉及官员个人腐败问题，极少有政府工作人员因“三公经费”问题受到处罚。

　　“条例”中规定，有违反本条例规定的情形的，由上级机关责令改正，并由任免机关或者监察机关对责任人员给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。机关事务管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者贪污受贿的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　有媒体称，“条例”在监督检查和责任追究方面的规定，为机关事务管理工作设置了一个“高压线”。

　　但是，吴君亮却认为这条高压线能否通电是个问题。比如，“条例”规定了将被处罚的六大情形，超预算、超标准开支公务接待费、公务用车购置和运行费等情况要受到处罚，但是什么是情节较重？什么是情节严重？什么情况下构成犯罪？“条例”中未做出明确规定。

　　“这就如同规定你不能犯罪，但是却没有规定什么情况下可以处罚，实践中怎么落实‘条例’的规定呢？”吴君亮说。

　　王锡锌认为，“条例”的出台是一件好事，但如果不能有效地监督和实施，好事只会变成良好的愿望。

　　按照财政部的要求，从7月19日起有关中央部门将向社会公开2011年部门决算，并同时公开“三公经费”和行政经费等有关数据。在此之前，财政部已经着重强调了2012年中央本级“三公经费”预算比2011年“三公经费”决算减少13.8亿元。

　　熟悉“三公经费”管理的人士表示，2011年中央部门首次公开“三公经费”后，现在各个部门的压力很大，与走招标程序的政府采购不一样，“三公消费”很多都是糊涂账，笼统的数据很容易引起公众不满，“加上很大的部分都是吃喝费用，很难说清楚。”