持之以恒推进依规治党——新时代党内法规制度建设

张劲

经国序民，正其制度。中国共产党历来重视党内法规制度建设。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统揽“四个伟大”，统筹“两个大局”，紧紧围绕党和国家事业发展全局，把加强党内法规制度建设作为全面从严治党的长远之策、根本之策，坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，取得了历史性的成就。实践证明，党规党纪发挥了强大治理效能，彰显了中国特色社会主义制度优势。党的各级组织、全体党员干部必须始终保持对党规党纪的敬畏之心，自觉遵守党规党纪。

创新理论引领，党内法规制度建设取得历史性成就

党的十八大以来，习近平总书记以鲜明的战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维、历史思维、法治思维、底线思维，围绕党内法规制度建设作出一系列重要论述。强调要从事关党长期执政和国家长治久安的高度，紧紧围绕党和国家工作大局推进党内法规制度建设；强调“两个维护”是党的最高政治原则和根本政治规矩；强调党章是全面从严治党的总依据和总遵循；强调要完善和落实民主集中制；强调思想建党和制度治党同向发力，依法治国和依规治党有机统一，依规治党和以德治党相统一；强调要扭住提高质量这个关键，狠抓制度执行；等等。这些重要论述科学回答了党内法规制度建设“是什么”“为什么”“怎么干”等重大问题，为新时代党内法规制度建设指明了方向，提供了根本遵循。

截至2024年3月，全党现行有效党内法规共3890部。其中，党中央制定的中央党内法规221部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规202部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3467部。党的十八大以来，新制定修订的党内法规占比超过70%。在党的创新理论引领下，党内法规制度建设力度之大前所未有，数量之多前所未有，执行之严前所未有，保障之强前所未有，党内法规制度建设实现了跨越式、高质量发展。

治党必依党规，开辟制度治党、依规治党的新境界

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。全面从严治党在根本上靠制度治党，制度治党的重心在依规治党。新时代坚持党的领导和党的建设实践推进到哪里，全面从严治党就延伸到哪里，党内法规制度建设就跟进到哪里，开辟了制度治党、依规治党的新境界。

党规党纪贯穿党的建设各方面、全过程。党的十九大报告指出，要“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”。把“制度建设”与党的“五大建设”相结合，共同作用于党的建设目标任务，党的建设因制度建设的贯穿而制度化、规范化、程序化。以党的政治建设为例，一方面，在起草和制定党内法规时，要坚持以党的政治建设为统领，自觉站稳政治立场、把握政治方向，使每一部党内法规都经得起政治检验。另一方面，要通过制定党内法规，将党的政治建设的要求转化为刚性的制度约束。党的十八大以来，党中央围绕党的建设，特别是围绕政治纪律、政治规矩、规范用权、强化问责等出台许多重要党内法规，包括廉洁自律准则、关于新形势下党内政治生活的若干准则、党务公开条例、重大事项请示报告条例、党政领导干部考核工作条例、党员教育管理工作条例、问责条例、党员权利保障条例、干部教育培训工作条例、纪律处分条例、党史学习教育工作条例、巡视工作条例等。这些党内法规全方位扎紧了制度笼子，突出用制度治党、管权、治吏，提高了党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。

党规党纪贯通党的领导各方面、各领域。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。新时代全面加强党的领导法规制度建设，制定修订了组织工作条例、宣传工作条例、统一战线工作条例、政法工作条例、政治协商工作条例等各方面党的领导法规制度。在党的领导的各个领域，也不断强化党内法规制度供给。例如，《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《中央生态环境保护督察工作规定》《信访工作条例》等，这些法规加强了党的领导地位，规范了党的领导行为，把党“总揽全局、协调各方”落到实处，推动了党和国家各项事业发展。

党规必须严密，已经形成比较完善的党内法规体系

在党的创新理论指引下，新时代加大体系构建顶层设计力度，加大制度缺项短板补齐力度，加大制度协调统一维护力度，加大制定体制机制保障力度，形成了以党章为统领，以党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度为4大板块的“1＋4”党内法规体系。

加大体系构建顶层设计力度。2012年党中央发布《中国共产党党内法规制定条例》，这部被称为党内“立法法”的党内法规，对党内法规制定的原则、权限、规划和计划、审批等作出明确规定。2013年党中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，这是党的历史上第一个党内法规制定五年规划。2014年党的十八届四中全会把“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，这是党的重大理论和制度创新，也是党内法规体系建设的新战略布局。2016年党中央出台《关于加强党内法规制度建设的意见》，这是党的历史上第一个专门部署推进党内法规制度建设的中央文件。随后，2018年、2023年党中央分别发布了第二个、第三个中央党内法规五年规划，明确了不同阶段制度建设的任务书、路线图、时间表。

加大制度缺项短板补齐力度。以习近平同志为核心的党中央统筹推进各位阶、各类型、各领域党内法规制定工作，针对全党重大问题，出台实践需要、务实管用的中央党内法规，填补大量制度空白，引领党内法规体系建设加速推进。以党的组织法规制度为例，党中央先后制定修订了地方委员会工作条例、工作机关条例、支部工作条例、农村基层组织工作条例、党组工作条例、党和国家机关基层组织工作条例、国有企业基层组织工作条例、中央委员会工作条例等党内法规，构建起较为完备的党的组织法规制度体系。2021年党中央发布《中国共产党纪律检查委员会工作条例》，这是我们党历史上第一部全面规范纪律检查委员会工作的基础性党内法规，规定了横向到边、纵向到底的严密组织制度，填补了党内法规的制度空白。

加大制度协调统一维护力度。党内法规的体系化，不只是制度“量”的增加，更是整体协调统一的“质”的提升。2012年至2014年、2019年，党中央两次进行党内法规和规范性文件的集中清理，决定废止、宣布失效和修改了866件中央法规文件，实现了党内法规制度“瘦身”和“健身”。另外，通过建立健全党内法规和规范性文件的备案审查制度，及时发现和处理“问题文件”，维护党内法规和国家法律的衔接协调，维护党内法规和党的政策的协调统一。

加大制定体制机制保障力度。主要包括：一是建立中央书记处定期听取党内法规工作情况报告的制度。中央书记处按照习近平总书记的指示、中央政治局及其常委会的决策部署，负责牵头抓总，研究谋划与具体推动党内法规工作。二是建立中央党内法规工作联席会议制度，负责研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划等工作。各省区市也普遍建立了联席会议机制。三是召开全国党内法规工作会议，专门集中研究部署党内法规制度建设工作。

2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记宣布，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”。这是我们党100年来持续推进制度建设，特别是党的十八大以来统筹推进制度治党、依规治党的成果，是党内法规制度建设史上的重要里程碑，标志着党内法规制度建设迈入高质量发展阶段。

立规必重质量，确保党内法规立得住、行得通、管得了

随着党内法规体系日趋健全完善，我们当前面临的主要问题，不是法规制度有没有，而是好不好。习近平总书记高度重视党内法规制定质量问题，强调“要坚持科学立规、民主立规，确保每项党内法规都立得住、行得通、管得了”。

确保党内法规“立得住”，关键是遵循立规的科学性、民主性。要完善党内法规制定程序，坚持调查研究、发扬民主，广泛征求意见，把实践检验行之有效、党员群众认可的法规制度制定出来，使党内法规具有坚实的共识基础；要掌握制度建设的周期性规律，及时进行法规制度的立改废；要加强党内法规备案审查，实行有件必备、有备必审、有错必纠，把好党内法规质量关。

确保党内法规“行得通”，主要是强化立规的可行性、可操作性。党内法规要立足国情和党情，坚持实事求是，既不降格以求，也不提出不切实际的要求；要坚持于法周延、于事简便，不搞堆砌辞藻、花里胡哨的“制度形象工程”。

确保党内法规“管得了”，重点是突出立规的针对性、实效性。要坚持法规制度既有激励、容错机制，又有严格的监督、惩戒制度，形成可执行、可监督、可检查、可问责的制度安排；要强化法规制度的适配性，实现法规配套完备，避免法规制度过于笼统、弹性空间大、牛栏关猫等现象。

新时代以来，党内法规制度建设扭住提高质量这个关键，与时俱进制定修订了许多党内法规。例如，2009年7月党中央颁布试行《中国共产党巡视工作条例》，以习近平同志为核心的党中央在总结新时代巡视工作理论创新、实践创新、制度创新成果的基础上，于2015年、2017年、2024年三次完善该条例，以更高标准深化政治巡视，不断提高巡视工作规范化水平，强化巡视整改和成果运用，充分发挥了巡视综合监督作用，为反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固作出了突出贡献。再如，2013年11月党中央印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》后，有关部门相继出台公务接待管理、会议费管理、公务用车制度改革、公务差旅等方面的20项配套法规制度，推动中央党内法规在本部门、本领域落实落地，增强了法规制度的针对性、操作性、实效性。

执规必动真格，真正实现让铁规发力、让禁令生威

天下之事，不难于立法，而难于法之必行。党中央坚持制定和实施并重，通过加强学习教育、健全执规体系、强化违规追究等途径和方式，把主体责任、监督检查、专项整治、目标考核、责任追究等有机结合，在抓常、抓细、抓长上下功夫，以“钉钉子”精神狠抓党内法规制度贯彻落实。

尊规知规懂规，把握执规的必要前提。把党内法规学习好、理解好，才能把党内法规执行好。新时代以来，党中央通过部署开展各项主题教育活动，强化党内法规出台的宣传解读，健全常态化学习教育机制，扎实推进党章党规党纪内化于心、外化于行。2023年党中央印发《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》，明确领导干部应知应会党内法规和国家法律的总体要求和学习重点，进一步将其制度化、清单化。2024年4月党中央印发《关于在全党开展党纪学习教育的通知》，聚焦解决一些党员、干部对党规党纪不上心、不了解、不掌握等问题，组织党员特别是党员领导干部认真学习《中国共产党纪律处分条例》，强化纪律意识、加强自我约束、提高免疫能力，增强政治定力、纪律定力、道德定力、抵腐定力，让党员、干部受警醒、明底线、知敬畏。

健全执规体系，夯实执规的保障机制。2016年党中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，提出要形成“高效的党内法规制度实施体系”。2019年党中央发布《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》。这一全面规定党内法规执行责任制的专门党内法规，确立了在党中央集中统一领导下，“党委统一领导、党委办公厅（室）统筹协调、主管部门牵头负责、相关单位协助配合、党的纪律检查机关严格监督的执规责任制”，建立了执规责任清单、党内法规实施评估等制度，形成了较为完备的“统分结合、各司其职，一级抓一级、层层抓落实”的党内法规执行体系。

强化违规必究，发挥执规的威慑作用。只有违规必究，党内法规才能真正体现其制度刚性和威慑力，才能防止“破窗效应”。习近平总书记高度重视党内法规的执行，强调“制度制定很重要，制度执行更重要”，“对党内法规制度执行不力、落实不好、问题突出的，要敢于亮黄牌、掏红牌”。2023年党中央根据党的二十大精神再次修订了《中国共产党纪律处分条例》。这次修订明确“把严的基调、严的措施、严的氛围长期坚持下去”，突出问题导向，聚焦党内法规执行的重点难点，与时俱进完善纪律规范，体现了真抓严管、违规必究的基本精神。

使命昭示未来。新时代党内法规制度建设的成就和治理效能，是马克思主义为什么行、中国特色社会主义为什么好的生动诠释，是我们坚持“四个自信”的重要保障。在新的历史起点上，我们有理由相信，作为管党治党“基本方式”的党内法规制度建设必将乘风破浪、再上新台阶！

（作者系中国政法大学法学院党内法规研究所所长）