在更高水平上完善城乡融合发展体制机制

　　习近平总书记指出：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对完善城乡融合发展体制机制作出重要战略部署，并从健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革四个方面明确了改革目标、任务和要求，是新时期在更高水平上完善城乡融合发展体制机制的行动指南。

　　一、城乡融合发展的本质内涵

　　2003年，中央提出“统筹城乡发展”，2012年提出“城乡发展一体化”，2017年提出“城乡融合发展”。这三个概念是从不同视角对建立新型城乡关系的不同表述。从“统筹城乡发展”到“城乡发展一体化”再到“城乡融合发展”，既反映了中央政策的一脉相承，又体现了中央对城乡关系认识的不断深化。

　　统筹城乡发展、城乡发展一体化和城乡融合发展三者既有区别，又有联系。区别上，统筹城乡发展强调的是发挥政府的作用，统筹推进城乡资源合理配置和协调发展；城乡发展一体化强调城乡协调发展的目标，即实现城乡规划布局、基础设施、产业发展、公共服务、环境保护和社会治理一体化；而城乡融合发展强调的是城乡之间的双向融合互动的体制机制和过程。联系上，这三个概念的理念遵循均是创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。目标上，三者都力图实现城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置，最终形成城乡良性互动、深度融合、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。

　　二、城乡融合发展的意义

　　（一）完善城乡融合发展体制机制是建设农业强国的现实选择

　　农业是国民经济的基础，农业不仅提供了食物，还提供了诸多轻工业原材料。在外部环境错综复杂的当前时期，农业现代化事关粮食安全，意义尤为重大。但长期以来，相比于工业、现代服务业的快速发展，农业存在农民兼业居多、农业生产依靠经验、农业科技普及化程度不高的问题。

　　究其原因，在于城市的资金、人才、技术、信息等生产要素流往乡村不畅，在专业分工越来越细的今天，单凭农村自身生产要素的再生产远不能适应市场的要求，乡村发展农业的生产要素匮乏，影响了农业现代化的进程。

　　（二）完善城乡融合发展体制机制是实现农村美、完善乡村功能的迫切需要

　　乡村地区不仅承担着保障粮食安全的重任，还承担着如生态保护、旅游康养、传统文化传承、农耕文明教育等其他功能。但由于乡村基础设施建设滞后、公共服务水平较低、乡村治理能力不足等方面的限制，这些功能长期未得到充分开发。

　　从人口数据上看，截至2022年年底，我国常住人口城镇化率为65.22%，仍有49104万人常住在乡村。从国土空间数据来看，我国除城镇建成区之外的乡村空间约占全国陆地国土空间的98%。无论从产品和服务的供给还是需求来说，这中间蕴藏着巨大的经济动能和消费潜能。在当前国内经济增长放缓，有效需求不足的背景下，吸引资金、人才、技术、信息等生产要素进入乡村，完善乡村功能是创造供给，形成需求，推动经济社会高质量发展的迫切需要。

　　（三）完善城乡融合发展体制机制是实现农民富，促进共同富裕的内在要求

　　共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。“十四五”规划将“坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向”作为我国经济社会发展必须遵循的原则，并明确提出“十四五”期间, “全体人民共同富裕迈出坚实步伐”，到2035年，“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。

　　当前，促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。2023年，我国城乡居民收入比为2.39∶1，城乡之间无论是绝对差距还是相对差距都依然较大。究其根源在于我国人多地少的基本国情。以新乡市为例，农户人均耕地面积仅为1.5亩，以亩均收入2000元计算，农民的农业收入为3000元/年。农民的主要收入来源于外出务工。但由于历史原因，农村整体教育基础薄弱，中青年农民外出务工造成的留守儿童问题，同样影响了农村儿童的成长。在市场经济体制下，较为薄弱的人力资本势必影响农民的收入。只有完善城乡融合发展体制机制，使更多教育资源进入乡村，提升乡村人力资源水平；采取更多措施，提升进城农民劳动技能，更好地融入城市，才能从根本上解决农民增收问题。

　　三、城乡融合发展举措中的新乡实践

　　城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，目标是促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。新乡市积极探索，在落实中央要求部署上取得了可喜的成绩。

　　（一）科技引领，夯实农业发展基础科技进步是实现农业增长与发展的根本动力。粮食增产离不开良种、良田、良法、良机、良制。单靠农民自身显然是无法完成这一任务的。而推进良种、良田、良法、良机、良制，本身就是推进资金、人才、技术、信息等生产要素进入乡村的过程。

　　新乡市建立了“政府投入引导、社会资本参与、银行贷款支持、公司良性运营、平台公司还款、群众持续受益”的高标准农田“投融建运管”一体化推进机制。新乡市花溪科技股份有限公司研制生产的农业机械打破了国外垄断；新乡市辉县市创新形成的北大荒农服集团、中国农科院农灌所、新乡国资集团、辉县市政府共同参与的“四方两园”合作模式，在辉县市建设智慧农业产业示范园和智慧灌溉装备制造园,将农机研发制造和高标准农田建设紧密结合起来。新乡市通过深化区域性院地合作，初步形成了政府、企业、科研机构、经营主体共同参与和协作的农业科技创新研发及推广体系。规范和完善了农业生产、加工等领域的技术标准，通过提高农产品科技含量支撑农产品品牌化、标准化。全市市级以上农产品品牌近300个，“新乡小麦”成功登记为“国家地理标志产品”。

　　（二）提升基础设施水平，畅通城乡融合通道

　　相比城市，乡村各种生产要素匮乏，市场机会少，资金、劳动力等生产要素自然地从乡村流向城市。要使资金、人才、技术、信息等生产要素从城市流向乡村，离不开政府的有力推动。决定一个区域投资机会多少的一个重要因素是基础设施的水平，投资机会是吸引各种生产要素积聚的源头。2021年至2023年，新乡市从高速公路、干线公路、农村公路、乡村环境各个层面，付出极大努力，有效提升了县域乡域的基础设施水平。

　　高速公路方面，新乡市先后完成了G107新乡境改建工程、沿太行高速、濮卫高速、鹤辉高速、沿太行高速、新晋高速、沿黄高速、安新高速、安罗高速等重点工程。干线公路方面，推进完成S229辉原线、S311封辉线、郑新快速路新濮路至新长南线段、S311封丘尹岗至姚务、S230辉县三庆桥至薄壁、S309新乡西环至获嘉等项目。

　　农村公路方面，以“十四五”期间创建国家级“四好农村路”示范市为目标，建设新乡县、封丘县2个国家级示范县，卫辉市、辉县市、获嘉县3个省级示范县，创建30公里以上的省级“美丽农村路”。

　　乡村环境方面，通过在全市农村开展道路、自来水、污水收集“户户通”和规范弱电线路“三通一规范”工程，美化了乡村环境，提升了二、三产业的承载能力。

　　（三）坚持把县域协调发展作为城乡融合发展切入点

　　县域是城和乡的结合点，是经济社会发展的基本单元，是连接城市、服务乡村的天然载体，最有条件率先实现城乡融合发展。但是我国中西部地区相当一部分县域产业基础薄弱，无法提供充足的创业就业机会，造成资金和劳动力的外流，进而影响了县城的建设。

　　鉴于这种情况，新乡市探索了经济发达县和经济欠发达县抱团发展的县域协调发展路径。长垣市是全国百强县，工业优势明显，拥有起重装备、医疗卫材等企业近1500家，但建设用地指标较为紧张。相邻的封丘县为传统农业大县，工业基础薄弱，但土地、劳动力等生产要素充足。两县（市）地域相邻、历史相承、人文相通、禀赋互补。封丘县规划建设5.8平方公里的长封“飞地”产业园，作为推进长封一体化发展的主载体。长垣市鼓励企业在产业园投资建设。新乡市则支持完善长封一体化的路网建设。通过县域产业振兴，提升封丘县综合承载能力，加强县城对人口和产业的吸纳集聚能力。最终将长垣、封丘作为一个整体统筹谋划，促进两县城乡在规划布局、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展，实现更大范围内资源要素优化配置。

　　（四）深化土地制度改革，提高土地利用效率

　　对于一、二、三产业的发展，土地都是重要资源，人多地少是我国的基本国情。完善城乡融合发展体制机制，必须毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度，提高土地利用效率。

　　新乡市面临着乡村人口持续向城市流动，乡村建设用地面积不减反增、土地资源得不到充分利用的问题。长垣市自2015年被国家列为33个农村土地改革三项试点地区之后，2020年，长垣市再次被中央农办、农业农村部列为全国104个宅基地制度改革试点县（市、区）之一，进行农村宅基地制度改革的探索。在这一过程中，长垣市围绕保护农民土地权益，健全了“程序规范、补偿合理、保障多元”的农村土地征收制度；围绕城乡要素自由流动，建立了“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度；围绕维护农民宅基地权益，建立健全了“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的宅基地制度。通过试点改革，长垣市取得了农村土地要素潜力充分激发，城乡要素平等交换机制初步建立，土地增值收益返还渠道畅通，农民的土地权益得到维护的积极政策效果。新乡的农村土地制度改革实践为《土地管理法》修改提供了经验。