以匠心耕耘法治 以法治促进文明 ——《新乡市文明行为促进条例》出台侧记

陈超卿 王新彩 徐子豪

文明，是一座城市的灵魂和底色。如何让城市的文明行为促进工作有法可依、循法而行，市人大常委会以匠心耕耘法治，以法治促进文明。2022年6月14日，市十三届人大常委会发布第20号公告，正式公布《新乡市文明行为促进条例》（以下简称《条例》），2022年8月1日起施行。

该《条例》是我市制定的第9部地方性法规。该《条例》的出台，是贯彻落实《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》的重要举措，也是我市以立法形式推动和保障社会发展进步的一次制度性创新，标志着我市精神文明建设工作进入法治引领的新阶段，对于弘扬新乡城市精神、传承新乡先进群体精神、巩固提升全国文明城市创建成果、促进公民文明行为养成、提升社会文明程度，将发挥重要作用。

高效立法，为文明城市创建注入法治力量

公民文明行为的养成、社会文明程度的提升，需要德法兼治。良法善治，更是一座城市文明和进步的保障。习近平总书记强调，“要注意把一些基本道德规范转化为法律规范，通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线，推动全社会道德素质提升”。如何实现法治与德治、倡导与规范的有机结合，更好地促进社会的文明和进步，市人大常委会一直在不断尝试、探索和实践。

近年来，市委、市政府高度重视全国文明城市创建工作，出台了一系列政策措施，动员全市上下众志成城、真抓实干，于2017年成功创建全国文明城市。然而，在文明城市创建、管理实践中，仍然存在不文明出行、不文明开展娱乐健身活动、不文明饲养宠物、不遵守公共秩序等现象，与全国文明城市创建要求和市民对美好生活的向往还有一定差距。开展文明行为促进立法，把一些广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求上升为法律规范，对一些棘手的顽瘴痼疾通过立法进行调整和规范，既是将社会主义核心价值观融入法治建设的必然要求，也是巩固提升我市文明城市创建成果的迫切需要。

2022年是我市坚决打赢全国文明城市荣誉保卫战的关键之年。2021年10月，在研究2022年度立法计划时，市人大常委会党组书记、主任王乐新要求，“市委的决策部署指向哪里，立法工作就跟进到哪里。要围绕中心、服务大局，切实发挥立法的引领和推动作用，为我市经济社会发展提供及时有力的法治保障”。市人大常委会主动担当，积极作为，优先将《条例》纳入立法计划，作为审议项目安排，立即启动程序，紧锣密鼓地开启相关立法工作。

从广泛调研到起草完成《条例（草案送审稿）》，《条例》起草小组仅用了2个月时间。2021年12月23日，市政府第八十三次常务会议研究通过《条例（草案）》，提请市人大常委会审议。同年12月25日，市十三届人大常委会第三十一次会议对《条例（草案）》进行第一次审议。为了让《条例》经得起历史、时间的检验，市人大常委会秉承严谨务实的态度，主任会议先后两次研究《条例》修改情况，并于2022年4月17日向市委常委会汇报《条例》修改情况。在认真研究吸收市委常委会意见、与省人大常委会法工委沟通汇报后，4月28日，市十三届人大常委会第三十五次会议对《条例（草案）》进行第二次审议并表决通过。5月26日，省十三届人大常委会第三十二次会议批准该《条例》。6月14日，市人大常委会发布公告，《条例》自2022年8月1日起施行。

开门立法，让法规文本载满民意

习近平总书记指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。在《条例》的制定过程中，市人大常委会始终坚持问题导向，坚持开门立法，充分倾听民声、吸纳民意，在立法实践中践行全过程人民民主，使立法过程成为一次提升城市文明的“全城动员”。

《条例》起草之初，市人大常委会法工委、市文明办先后深入牧野区、原阳县、红旗区、长垣市开展调研，组织召开由职能部门、乡村干部、人大代表、物业企业、社区居民参加的不同层次座谈会6次，发放调查问卷3000份，深入了解人民群众最为反感的不文明行为。 

审议修改过程中，市人大常委会坚持问计于民，持续拓宽公众参与立法的有效途径和方式。通过调查问卷、会议座谈、专题调研、专家咨询等形式，多次公开征求党政机关、企事业单位、人大代表、政协委员及社会方方面面意见；通过发挥10个基层立法联系点“民意直通车”作用，面对面听取社区居民、企业员工的意见建议；通过新乡人大网站、新乡广播电视台等主流媒体、微信公众号向社会全文公开《条例（草案）》，征集修改建议，最大限度地听取和采纳群众意见，形成并凝聚社会共识。从条例起草到审议通过，先后召开各类论证会、座谈会32次，收集到方方面面的意见建议517条。

民之所呼，立法所向。条例起草小组坚持做到人民群众意见汇聚到哪里、文明城市创建工作的难点在哪里，《条例》的制度设计就跟进到哪里，积极回应新乡人民群众对于规范文明行为的关切。《条例》尽管只有28条，但是每一条每一款都是围绕解决问题进行设计，让民意真正“跃然于纸上”，体现在法规之中。

关于维护公共秩序，《条例》规定公共场所、密闭空间合理控制电子设备外放音量，不在禁烟场所吸烟（含电子烟），等候服务遵守“一米线”标识，文明观演、观赛，不在英雄烈士纪念馆、陵园等场所喧哗嬉笑，突发事件时服从指挥。针对群众反映强烈的占用公共场所开展广场舞等娱乐健身活动，《条例》规定在街道、广场、公园等公共场所组织或者开展广场舞、甩长鞭、打陀螺等娱乐、健身活动，遵守有关活动区域、时段、音量等规定，不得影响他人正常生活、工作和学习。

关于文明出行，《条例》规定驾驶机动车不得违规变道加塞，低速通过扬尘积水路段，下车时注意观察车辆侧后方通行状况；要求非机动车不加装遮阳篷（伞）；规定驾驶机动车、非机动车或者行人横过道路时，不浏览手机等电子设备。同时，《条例》还对规范使用共享交通工具、有序停放车辆等作出规定。

在立法过程中，广大人民群众对犬只管理无序问题反映十分强烈。在出台专门的犬只管理条例条件尚不成熟的情况下，《条例》结合新乡实际，设置专门条款，就有关重点事项作出规定：不在公共楼道、楼顶、绿地、地下室等公共区域饲养宠物，不在物业管理区域内饲养列入禁养名录的犬只；携带犬只出户的，由完全民事行为能力人使用不超过1.5米的束犬链（绳）牵引，即时清理犬只粪便；携带犬只乘坐电梯、上下楼梯，采取怀抱或者为犬只佩戴嘴套等措施，主动避让他人；不携带导盲犬、扶助犬等特种犬只以外的宠物乘坐公共交通工具、进入公共场所。

同时，《条例》还针对公众反映的文明经商、文明用网，规定经营者诚信经营，不违反规定占道经营，遵守市容环境卫生责任区制度；要求公民遵守互联网管理规定，明确互联网群组、平台建立者、管理者的管理责任。

科学立法，让立法决策彰显民意

一部法规要经得起群众“挑剔”和实践检验，必须静下心、沉住气，发扬工匠精神，打磨好每一个细节。立法过程中，针对重要制度设计，市人大常委会健全工作部门、立法咨询专家、利害关系人综合论证机制，注重从法规条文合法性、制度规范导向性、重点问题解决有效性进行多维审查，寻求立法最大公约数。

针对骑乘电动自行车佩戴安全头盔这一职能部门关注、人民群众关心的问题，《条例（草案）》规定驾驶、乘坐电动自行车、助力车出行，佩戴安全头盔，并设置了相应的法律责任，由公安交通管理部门处以警告或者二十元以上五十元以下罚款。在市人大常委会一审和征求意见过程中，关于此规定的意见较为集中。为此，市人大常委会法工委、市文明办专题开展问卷调查，人大代表、政协委员、广大市民7.3万多人踊跃参与。

问卷调查数据显示，发出问卷76349份，收集有效数据73989份。调研对象认为骑乘电动自行车应该佩戴安全头盔的占97.1%；认为在《条例》中规定电动自行车驾驶人、乘坐人未佩戴安全头盔法律责任合理的占77.97%，认为不合理的占16.6%，认为应当采取其他警告、劝导、警示教育等措施的占5.43%。此数据反映出，尽管骑乘电动自行车佩戴安全头盔已经成为广大人民群众的共识，但仍有相当比例的、相当数量的群众认为不宜设定法律责任，需要审慎作出立法决策。

在问卷调查的基础上，市人大常委会组织召开论证会，邀请全国人大代表、市人大常委会组成人员、立法咨询专家、法律顾问、基层立法联系点及相关职能部门参加，着重对骑乘电动自行车不佩戴安全头盔设罚的必要性、适当性、可执行性进行专题论证。参会人员多数认为，道路交通安全法及其实施条例并未对骑乘电动自行车佩戴安全头盔作出强制性规定，考虑到我市电动自行车存量约80万辆、涉及广大人民群众切身利益，本条例以倡导文明行为、促进文明发展为宗旨，应以批评教育引导为主，不宜设置法律责任。

市人大常委会法工委向省人大常委会法工委进行了汇报沟通，通过将基本道德底线与目标价值导向综合研判，基于正确处理法规制度引领性与规范性关系的考量，在修改条文时删除了骑乘电动自行车不佩戴安全头盔进行罚款的法律责任，修改为采用通报批评的方式予以引导规范，让立法决策更好地体现人民性、时代性、科学性。

在我市地方立法实践中，针对单一问题开展专题问卷调查是第一次，针对单一问题开展专题论证也尚属首次。这是市人大常委会积极践行立法全过程人民民主的生动实践，也是立法工作者匠心打磨法规文本、着力追求立法质量的一个缩影。最终制定出台的《新乡市文明行为促进条例》，着重回应群众关切、解决实际问题、突出新乡特色，不重复照抄上位法，将原草案的50条精简为28条，其更简洁、导向更鲜明，受到了省人大常委会法制委的高度评价。

《条例》突出了富有新乡地方特色精神文化资源的传承，将“弘扬厚善、崇文、敬业、图强的新乡城市精神，传承新乡先进群体精神”确定为文明行为促进工作的原则，旗帜鲜明地鼓励开展新乡先进群体精神的理论和应用研究。《条例》还注重固化提升我市实际工作中行之有效的做法。比如，贯彻“13710”工作制度，规定政务服务、公共服务窗口单位简化明示办事程序，推广智能化服务的同时保留完善人工服务等传统服务方式。再如，总结“7·21”特大暴雨灾害应对及文明城市创建经验，将“平战结合”的应急志愿服务体系、应急急救知识普及、文明行为先进人物礼遇制度、不文明行为重点治理清单制度等入法入规。

文明行为的普及与促进，是一个长期的渐进过程，需要持之以恒，久久为功。我们相信，随着《条例》逐步深入人心，新乡将在法治轨道上稳步推进城市文明程度进一步提升。我们坚信，有《新乡市文明行为促进条例》这部“文明之法”保驾护航，全国文明城市荣誉保卫战新乡必将打赢！